市场准入负面清单制度相关政策解读

解读文章之一

让中国市场更加开放更加平等的重大改革

——评2018年版全面实施市场准入负面清单制度

上海社会科学院李建伟

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出:“全面实施市场准入负面清单制度”。这是新时代党中央推进中国特色社会主义市场经济体制发展完善的重大决策,是推进更大力度、更高层次、更广范围改革开放的重大部署,也是政府管理理念与方式的重大变革。

按照党中央的部署,2015年10月,国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。按照先行先试、逐步推开的原则,2016年3月,国家发展改革委、商务部联合发布《市场准入负面清单草案(试点版)》。在上海、天津、福建、广东四个省市先行开展市场准入负面清单试点。2017年,试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等11省(市)。试点实践证明,负面清单制度有利于有效激发市场主体活力、提升投资便利,创新和改进政府管理方式,并推动相关体制机制改革。在广泛试点基础上,通过总结经验、不断完善,2018年12月,《市场准入负面清单(2018年版)》经党中央、国务院批准,由国家发改委、商务部联合发布实施。

一、市场准入负面清单制度的基本特点

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,清单以外的市场领域,各类市场主体皆可依法平等进入。负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式,党中央、国务院决定将市场准入负面清单制度引入到我国国内经济治理,作为全国范围全面实施的针对所有市场主体的统一、透明、开放、公平的市场准入制度,标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的重大转型,体现出我国市场治理理念、治理方式的重大转变和市场治理体系、治理能力重大发展。

市场准入负面清单制度具有以下基本特点:一是“非禁即入”。负面清单之外的市场领域,各类企业均可依法平等进入。免除了市场管理部门事前对市场主体的预判和行政审批,给予市场主体透明、充分、平等的市场自主权和准入权利。二是“统一市场”。市场准入负面清单由国务院统一制定发布,实现一个清单全国覆盖、全面实施。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目,以制度化、系统化打造全国统一的透明、开放准入市场。三是“平等权利”。市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施,无论是国企还是民企,无论是内资还是外资,无论企业规模大小,各市场主体均“权利平等、机会平等、规则平等”,均享有平等、同等的市场准入权利、条件和待遇。四是“完善监管”。实行市场准入负面清单制度,并非放任不管,而是把激发市场活力与优化市场监管服务有机统筹,由事前审批更多地转为事中事后监管服务,切实把该放的放足,该管的管好,在更高水平上统筹协调落实“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的现代市场治理要求。

二、实施负面清单管理制度具有重要意义

市场准入负面清单制度是党中央、国务院着眼于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,更好地推进新时代改革开放和营造法治化营商环境的重大决策,是新时代中国特色社会主义经济体制和现代经济体系建设的重要内容,也是推进国家治理能力和治理体系现代化的重大举措。市场准入负面清单制度的全面实施,将推动新时代我国经济治理理念和治理模式的不断变革与发展完善,具有重大意义和深远影响。

1、市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中决定性作用的重大改革。市场准入负面清单制度的全面实施,打破各种形式的不合理市场准入限制和隐性壁垒,平等地赋予各类市场主体更多的主动权和平等权利,有利于更加开放、平等的落实企业市场权利,调动企业积极性,激发微观企业和宏观市场活力;有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进国内外市场要素流动、资源高效配置、市场融合发展;有利于形成各类市场主体更为广泛参与竞争的市场环境,推动形成统一开放、竞争有序的现代市场经济体系。

2、市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。作为提高国家治理体系治理能力现代化的重要改革举措,市场准入负面清单制度的全面实施,有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,法治化推动市场“看不见的手”与政府“看得见的手”之间的合理分工协调;有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围,不断提高行政管理的效率和效能;有利于维护公平、开放、透明的市场规则,进一步法治化优化营商环境,促进平等进入、公平竞争、促进投资贸易便利化,不断推进提升市场治理服务的规范化和现代化水平。

3、实行市场准入负面清单制度是更好推进改革开放的重大举措。纵观2018年版市场准入负面清单,突出特点就是更加开放、更加平等,为内资、外资和国有、民营等各类企业在中国市场的发展提供了一个更加透明、统一、公开、公正、公平的广阔舞台。全面实施市场准入负面清单制度,是构建开放型经济体制的重大举措,有利于深化推动改革开放,加快建立与国际通行规则接轨、甚至优于部分市场经济国家的现代市场体系,有利于更高层次协调推进国内和国际两个市场的统一开放,促进国际国内要素更加有序自由流动与绩效提升,是新时代我国以更大开放促更好改革、以更大开放促高质量发展的重大举措。

三、2018年版市场准入负面清单的突出特点

经过试点基础上的总结经验、发展完善,总体而言,2018年版市场准入负面清单突出特点就是更加全面、更加系统,具有更好的完备性、准确性、适法性、协调性和操作性。

1、具有更好的系统性。2018年版负面清单坚持“全国一张清单”,将国内各行业性、领域性、区域性负面清单性规定统一纳入;对《互联网市场准入禁止许可目录》等原计划单独发布的负面清单统一纳入、统一发布;增列符合清单定位、合法有效的“地方性许可措施”,统一发布施行。这样,就较好地保障了全国各地区、各行业、各领域、各类型广大市场主体都可以广泛享受到“非禁即入”的市场准入权利和待遇。

2、具有更好的适法性。在依法治国、依法行政总体背景与原则下,2018年版市场准入负面清单明确要求和严格把关各部门、各地区列入清单事项必须有设立法律依据,且法律依据必须为法律、行政法规、国务院决定或地方性法规。同时,2018年版负面清单修订过程中,按照是否合法有效、是否符合清单定位等方面对清单事项进行逐条评估,并作了全面系统优化整合。在这一系列工作基础上,2018年版负面清单具有了坚实的法律渊源、法律保障和良好的法律协调、适应性。

3、具有更好的针对性。2018年版负面清单更加明确了“市场准入”这一基础环节定位,规范、规制的对象边界更加明晰,不属于市场准入环节的投资经营活动管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施、职业资格管理措施、特定区域空间管理措施等在2018年版负面清单明确不再列入。这样,整个负面清单定位更加准确,边界更加明晰,事项更加明确;从而对于各类市场主体而言市场开放、市场准入的范围、领域、事项更加明确。

4、具有更好的统一性。随着清单制改革在各个领域的实施推进,前期部分领域以及部分地区已经制定实施了一批市场准入负面清单性质的制度。为进一步明晰清单定位、完善与已有清单的协调,2018年版市场准入负面清单不再逐条列出法律法规明令禁止事项,而是统一将上述合法有效的事项以清单附件形式列出,并将《产业结构调整指导目录》作为清单附件。同时,进一步优化了负面清单与全国统一市场准入管理措施和地方具体实施性措施的衔接与协调。

5、具有更好的操作性。2018年版负面清单事项以标准一致、内容清晰、表述规范为标准进行了系统修订,具有更好的操作性。2018年版负面清单实施后,国家发改委、商务部等有关部门将在互联网上将清单事项设定的依据、办理的流程等相关信息向社会公开,便于市场主体能够实时地查询,保障市场准入政策的透明度和清单使用的便捷性;同时有关部门将建立负面清单动态调整机制,适时对清单进行动态调整完善,保障负面清单制度具有持续的操作性和便捷性。

全面实施市场准入负面清单制度是新时代我国健全完善公平开放透明的市场规则,加快完善现代市场治理体系的重要制度创新,在全世界范围内也是一种创举。这一重大改革创新是在我国经济和世界经济不断发展、融合中诞生、发展的。在新时代我国建设完善现代市场经济体系、推动经济从高速增长向高质量发展转型,市场准入负面清单制度在我国的全面实施,必将对我国经济的不断改革、继续开放和持续发展产生和发挥重大积极作用和广泛深远影响。

解读文章之二

全面实施市场准入负面清单制度

完善法治化营商环境

上海外经贸大学法学院申海平

十八届三中全会提出实行统一的市场准入负面清单制度,将负面清单的概念从外资准入管理引入国内经济治理,是一个重大制度创新。鉴于该项制度意义重大,又无经验可资借鉴,自2016年开始,市场准入负面清单制度先行在天津、上海、福建、广东四个地区试点。2018年,按照既定部署,市场准入负面清单制度在全国全面实施。作为一项重大改革和创新,这一制度的全面实施对我国建立统一公开的市场准入规则体系,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境产生重大而深远的影响。

一、市场准入负面清单制度是充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的重大制度创新

市场准入负面清单制度的全面实施确立了我国在市场准入领域统一公平的规则体系。长期以来,我国在市场准入领域实施的是正面清单管理模式,只有法律允许投资经营的行业、领域、业务,市场主体方可投资经营,大大限制了市场主体的投资行为。将在国际上广泛应用于外资准入管理领域的负面清单制度引入到国内投资准入管理,是对原来负面清单制度的引申和扩展。市场准入负面清单制度与早已实施的外商投资负面清单制度共同构筑形成了我国统一的市场准入制度,实现了我国对市场准入从正面清单管理到负面清单管理模式的重大转变,是我国建立统一公平的市场规则,充分发挥市场作用,更好发挥政府作用的重大制度创新。

市场准入负面清单制度遵循 “非禁即入”的理念,其核心在于通过清单列出禁止和限制投资经营行业、领域、业务等,实现了清单之外市场主体依法平等进入。列入市场准入负面清单的禁止准入事项,包括民营企业、国有企业和外商在内的所有市场主体都不得进入,政府机关也并不具有审批、核准的权利。列入市场准入负面清单的限制准入事项,政府必须履行好相应“看门人”角色,或根据市场主体的申请依法做好限制准入类事项的审批,或者做好准入条件、准入方式的设定,由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。市场准入负面清单中禁止准入类和限制准入类以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入。相关政府部门无法再随意出台相关规定对市场准入进行限制。即使确需纳入市场准入负面清单的新设事项,也“应在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订法律、法规或国务院决定”,大大降低了政府调整市场准入管理的随意性。

市场准入负面清单制度“非禁即入”的管理理念和模式厘清了市场和政府在市场准入中各自应发挥作用的边界。这样,市场主体不能做什么、能做什么,市场主体依据市场准入负面清单可以自主判断选择。这种模式为市场主体的创业创新提供了巨大空间,有利于市场主体充分发挥自主决定权,公开公平公正参与市场竞争,使市场这只“看不见的手”在市场准入中发挥决定性作用。与此同时,市场准入负面清单制度也为政府干预市场准入提供了基准,在制度上规范了各级政府和部门在市场准入领域的管理权限,把权力关进了制度的笼子。政府在市场准入方面必须做好限制准入类事项的准入管理,保障公平竞争,弥补市场失灵,更好地发挥其“看得见的手”的作用,但在负面清单之外不得干预市场主体进入市场的自主选择。

二、市场准入负面清单制度实现了我国市场准入环节法制的统一

长期以来,我国的市场准入管理措施散见于法律、行政法规、地方性法规,甚至不少政府规章也对市场准入管理措施有所规定。这些市场准入管理措施,其中不少违反《行政许可法》等法律规定,成为部门保护主义和地方保护主义的权杖,并且规定这些市场准入管理措施的法律、法规、规章等之间也存在不少重叠和冲突,这与我国社会主义法制统一的要求相距甚远。

市场准入负面清单的制定坚持法治和必要等原则,纳入的是法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施。但这种纳入,并非是将原来法律、法规和国务院设定的市场准入管理措施简单照搬至清单,而是对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入管理措施经合法性等审查后分类纳入,实现了市场准入管理措施的统一一致。对原来依据部门规章、规范性文件等设定的市场准入管理措施,确需纳入市场准入负面清单的,也是经过法定程序后纳入,保证了这些市场准入管理措施的合法性,实现了这些市场准入管理措施的设定形式在法律制度内部的和谐统一。对于地方需要设定市场准入管理措施的,则由省级人民政府报国务院批准。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目。由此,市场准入负面清单制度的全面实施,不仅清理和废除了各部门和各地妨碍全国统一市场和公平竞争的各种市场准入管理措施,还通过对已有的各种市场准入管理措施的汇总、审查,确保了各种市场准入管理措施的必要和协调,实现了我国市场准入法制的统一。

三、市场准入负面清单制度将在市场准入领域提供稳定公平透明、可预期的营商环境

市场准入负面清单制度的全面实施,消除了市场准入的地方保护和人为的市场分割和封锁,让“潜规则”无处藏身,让民营企业、外资企业在市场准入方面与国有企业站在同一起跑线,实现国有企业与民营企业、内资企业与外资企业在市场准入领域的一视同仁、公平竞争。市场准入负面清单将散见于法律、法规和国务院规定的市场准入管理措施全部汇总以清单形式一一列明,并对原来含糊不清或有待解释的部分进行了明确,做到了简洁清晰,极大地提高了市场准入规则的透明度。

市场准入负面清单在全国范围内统一发布,地方政府需进行调整的,由省级人民政府报国务院批准,保证了市场准入负面清单的稳定性。公开透明的市场准入负面清单为市场主体投资经营提供了明确指引,提升了市场准入规则的确定性,实现了市场主体对可投资行业、领域、业务等的可预期。市场准入负面清单制度的全面实施,将在市场准入领域营造一个稳定公平透明、可预期的营商环境。

市场准入负面清单制度的全面实施,标志着我国市场准入领域负面清单管理模式的全面确立,是我国完善法治化营商环境的重要一步。面对市场准入负面清单制度这一重大制度创新,我们只有不断深化相关改革,建立健全与之相适应的各种制度和机制,对市场准入负面清单进行适时调整,才能将这一制度贯彻好落实好,使这一制度成为我国建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用的坚实基础。

http://fgw.nmg.gov.cn/fggz/tzgg/201907/t20190712_152680.html